Federalismo: ¿poder cercano o distante?

 

Pasqual Maragall

He visto que hay quienes creen que federalismo y proximidad del poder no son compatibles. Se equivocan. Se equivocan al menos con algunas de las versiones del federalismo, concretamente con buena parte del federalismo europeo y, en general, con el federalismo devolucionista o descentralizador, por referencia al federalismo unificador.

Que quede claro que no me interesa el debate por el debate, sino más bien extraer uno de los resultados posibles: el entendimiento o acuerdo y que, por tanto, estoy dispuesto a conceder yo también las equivocaciones que estoy seguro que cometeré en un tema tan resbaladizo como éste. No soy un teórico, sino un político, interesado en convencer mas que en hallar la pura verdad, si es que existe. En este caso se trata de un debate con ideas y personas que provienen de un sector que no quiero apartar, porque entiendo que está al otro lado de un puente corto, que no es fácil, pero es transitable (creo) y decisivo para la buena marcha de las cosas aquí en Cataluña, y de paso en España. El puente que va del federalismo de la izquierda catalanista al nacionalismo federalizante de centro-izquierda. Si este puente se hace bien transitable, el país irá bien y si no, no irá tan bien, se estancará.

Mediré, por tanto, las palabras. No diré que se equivocan totalmente los que separan federalismo y subsidiariedad ni sostendré (no lo he hecho nunca) que subsidiariedad significa únicamente proximidad del poder.

El principio de proximidad

En cuanto a esto último, proximidad es sólo una forma simple, algo abusiva, de decir lo mismo que se quiere decir cuando se utiliza un nombre tan extraño, tan poco próximo: subsidiariedad. Subsidiariedad es un nombre muy extraño para una idea muy sencilla: el poder, cuanto más cerca, mejor. No es que siempre pueda o tenga que estar cerca, sino que en iguales circunstancias (eficacia y equidad) cuanto más cerca, mejor. No es, por tanto, un principio que se ocupe solamente de la eficacia -idea ésta que sí que probablemente es errónea- es un principio que se ocupa de la distancia, de la participación, de la apropiación de la política por parte de los ciudadanos como medida de su calidad.

Ni tan sólo es correcta la idea menos grosera y mucho más extendida que la subsidiariedad se ocupa de la adecuación, de hallar la distancia adecuada, el nivel de gobierno adecuado para cada competencia pública.

En un intercambio reciente -o quizás fue más bien una coincidencia en el tiempo de dos opiniones- Klaus Kinkel, el ministro alemán de Asuntos Exteriores, definía la subsidiariedad como la proximidad posible y Jacques Santer como adecuación: hacer las cosas en el nivel adecuado. Kinkel la acertaba más. Conozco bien sus opiniones, que son las del gobierno de la RFA, a través del secretario de Estado de Asuntos Exteriores Europeos, Hoyer.

Subsidiariedad no quiere decir únicamente adecuación, no es un concepto neutro, tecnocrático, frío -como puede oírse a veces- que permitiría la ordenación científica de los servicios públicos por niveles. Tiene algo de ésto, pero no es parcial, partidario, un parti pris a favor de la proximidad, toda la proximidad posible dadas las restricciones de equidad y eficacia, y analizadas éstas con todo rigor (demasiado hemos tragado por culpa de los economistas -y yo lo soy- economías de escala que no lo eran, es decir, ventajas o economías de gran medida que, al fin y al cabo, descontados sus efectos negativos, se convierten en lo que los economistas llaman diseconomías netas o ventajas negativas).

Aquí está precisamente el carácter revolucionario o, si se quiere, más modestamente innovador o radical del principio mencionado, que podemos denominar, a partir de ahora, hechos los esclarecimientos que hacían falta, principio de proximidad.

En primer lugar es innovador porque sitúa arriba la carga de la prueba de la distancia a la que debe actuar el gobierno. La distancia se tiene que justificar (tal como expresan los ejemplos italianos y británicos adjuntados al final de este artículo), no es un valor en sí mismo. La proximidad no hace falta justificarla porque es un valor en sí misma, en principio. El miedo a la colisión o al exceso de intimidad local entre administrador y administrado, más bien dicho, entre el administrador y algunos de los administrados más influyentes, ha pasado a ser masivamente sustituida por el miedo al exceso de intimidad global entre el administrador nacional o supranacional y el fabricante de armas o narcotraficante de turno. Al administrador local corrupto ya lo echarán los votantes que lo conocen de cerca. No hacen falta tantas tutelas a la proximidad como a la distancia.

En segundo lugar, el principio de proximidad es radical en el sentido que es del tipo que Geremek y Dahrendorf (en un famoso intercambio de hace unos años) llamarían caliente, no frío como la democracia en general o el mercado, que son sistemas para procesar la producción de resultados políticos o económicos respectivamente, sistemas que percibimos como maquinarias frías por bien que nos jugamos mucho (o así lo hemos creído hasta ahora) en su buen funcionamiento.

Para explicar el porqué de la innovación radical que entra en escena con este principio y su compatibilidad con el federalismo, todavía más la coherencia entre ambos principios, deberemos referirnos a la globalización (lo lamento) y tendremos que diferenciar dos tipos de federalismo, el separador de poderes previamente concentrados y el unificador de poderes independientes.

El sarampión de la proximidad, que tiene pinta de durar y de dejar marca, se produce ahora porque la globalización de la economía y, aunque más lentamente también la de la política, está desvelando un sentimiento de urgencia para la devolución de las competencias que la historia se llevó de los poderes próximos: distancia sí pero "cum grano salis" y, a cambio de más proximidad para las cosas que no hay necesidad de hacerlas lejos. Por eso se dice -exageradamente- que los Estados son demasiado pequeños para según qué y demasiado grandes para todo el resto.

La lealtad federal

El federalismo aparece entonces, o reaparece, como el mejor sistema para organizar esta nueva situación que rasga los Estados por arriba y por abajo. Y la lealtad federal al interés general como el principio de la coherencia que complementa perfectamente el de proximidad. Federalismo viene de pacto (foedus). Es el pacto que une los Estados previamente independientes (los Estados Unidos, quizás algún día la Unión Europea) por contraposición a la Confederación que se quería mantener en una relación de interdependencia más blanda, pero también el pacto que autonomiza las partes previamente diluidas en un Estado centralista (la RF alemana y el Estado de las autonomías español). En ambos casos hay coexistencia del momento unitario y del momento autónomo, momento autónomo que no parece que se identifique con la existencia de hechos nacionales y diferentes dentro de la federación (no es así ni en los Estados Unidos ni en la RFA; sí en cambio en España y, quizás mañana, como tiempo atrás, en el Reino Unido).

En Italia el apelativo federal cayó el 17 de junio de la Comisión constitucional bicameral, presidida por D'Alema, creo que por presiones de la derecha, y así en vez de decir: la República Federal de Italia está compuesta por municipios, provincias, regiones y el estado (sic), la Constitución dirá: la república de Italia, etc.... ¡Pero ya me dirán! ¿Dónde encontraremos una constitución más federal que esta que pone municipios y Estado en una misma sentencia?.

Pues bien, el mismo día y en el mismo lugar se aprobaba también que la administración pública no hará sino lo que los privados o la sociedad no pueda hacer, y eso -se dice- en virtud del principio de subsidiariedad. Solamente en las constituciones americanas (EUA y Canadá), el federalismo aparece con una dominante unitaria (cuando se escucha federal en los EUA se entiende que se está hablando de Washington y del gobierno central), que la subsidiariedad puede aparecer como contraria al federalismo. (Y aún: cuando se habla de federalismo fiscal en los EUA se entiende siempre en tres niveles, no como aquí). El término federal es también en los EUA la patria conceptual de los liberales, y los liberales allí son progresistas, intervencionistas y poco amantes del mercado libre, relativamente el promedio cultural norteamericano.

Un federalismo diferencial

Entre nosotros, sin ser exactamente lo contrario, poco nos falta. Determinados socialdemócratas (Helmut Schmid, por ejemplo) son francamente menos intervencionistas que nuestros nacionalistas de derechas, para quienes la intervención, la nacionalización y la normalización, todas ellas palabras que provocan terror a los liberales europeos de buena ley, no son una cuestión de derecha o izquierda, sinó de interés general. Y a fe que los socialistas catalanes han respetado estas razones hasta ahora. Todos somos conscientes que no es lo mismo el nacionalismo de las naciones olvidadas que el de las dominantes, mientras dura el olvido y la dominación. Todos somos nacionalistas mientras esto no se acaba. Pero tenemos que empezar a ser algo más en el tránsito hacia el fin de la dominación y el olvido. Es lógico que la subsidiariedad altere algunos nacionalistas de derecha (no a todos) tanto o más que el federalismo. Pero no tendría que asustar a los federalistas de izquierda, a excepción de a mi viejo amigo Umberto Serafini, socialista y federal, europeísta spinelliano, para quien mis veleidades liberal-libertarias y subsidiarias tienen un insoportable olor democristiano. No ha entendido, este nuevo y magnífico Settembrini, que el ideal federal no es una religión, sino una posibilidad real que se hará con liberales y socialdemócratas y nacionalistas federalizantes. En Cataluña es más fácil entenderlo. Estamos a un paso de llegar a ello. El federalismo diferencial, no uniformista, nos puede llevar a la España tranquilamente plurinacional. Otras vías de acceso están por inventar. Y el propio federalismo diferencial está por definir con rigor. Pongámonos a ello.

¿Qué podemos pedir los federalistas subsidiarios a los nacionalistas en esta conexión, en este punto y hora? Y al revés, ¿qué nos pueden pedir los nacionalistas?.

Pienso que podemos pedir a los nacionalistas que expliciten su perjuicio a favor, no de la proximidad, sinó de la identidad como factor de cohesión del individuo social, la ciudad, el país, y que expliciten como ese caso particular en que la proximidad no sería física, ni referida a la medida del colectivo (aunque para los nacionalistas catalanes se pueda pensar que la medida pequeña es una razón más para basar su pensamiento), sinó afectiva, cultural, una proximidad de los espíritus, por lejos que estén los unos de los otros, por tal como participan de un mismo sentimiento nacional o cultural.

Pero también pueden los nacionalistas preguntarnos a los federales de toda la vida y, especialmente a los partidarios de la proximidad, que entendamos nuestro caso como un caso particular de la teoría de la identidad como base de la cohesión, caso en el que la proximidad fuera factor de identidad y no al revés. Todo es posible.

 

Pasqual Maragall

Alcalde de Barcelona

 

Este artículo fue publicado en el Diari de Girona el domingo, 31 de agosto de 1997, en las páginas 22 y 23.

 

Italia. Ley del 15/3/97 y propuesta de reforma del Senado

El artículo 2 de la ley italiana del 15 de marzo de 1997 dice que el municipio y la región pueden realizar todas aquellas funciones que sean del interés general de sus habitantes, incluidas aquellas realizadas hasta el momento por las dependencias estatales ubicadas en el municipio o región.

El artículo 3 de la ley del 15 de marzo de 1997 especifica cuáles son las funciones públicas que realmente puede hacer el Estado. La cláusula residual -todo aquello que no se especifica- favorece a los poderes territoriales.

Uno de los proyectos de reforma del Senado italiano prevé su composición (al menos parcial) en base a circunscripciones regionales que elegirían representantes de la región entera y representantes de los municipios de la región, éstos en una asamblea de todos los alcaldes de la región al inicio de la legislatura.

 

Reino Unido. Propuesta laborista para Escocia

"La propuesta actual (...) garantiza incluso la presencia de los responsables escoceses en los consejos de ministros europeos".

"El Parlamento de Escocia, con 129 representantes, tendrá poderes legislativos y si se aprueba una segunda cuestión en el referéndum, gozará de un limitado margen de acción en el terreno fiscal".

"La transferencia de competencias se estima tan amplia que el documento sólo detalla aquellas que seguirán bajo la tutela de Westminster: economía, defensa, ocupación, cuestiones constitucionales y embriología y aborto, dependerán de Londres. La nueva cámara (escocesa) legislará sobre la educación, el desarrollo económico, la salud, la ley y el orden, etc...."